景泰六年七月十二，大同總督衙門。
王翱收到了一份從京城送來的密旨。密旨的內容是朝廷決定在漠南設立三處實土衛所，分別是東勝衛、雲川衛和鎮虜衛。
旨意明確要求：漠南各衛的兵員從山西、陝西兩都司抽調，移民則從附近府縣招募，務必在今年入冬前完成衛城的選址和基礎營建。
與密旨一同送達的，還有一封朱祁鈺的親筆手詔。
王翱展開那封手詔，在燈下細細讀了一遍。
皇帝在信中先是對他處置脫脫不花部落的方式表示了肯定，隨後筆鋒一轉，寫了一段讓王翱反覆揣摩良久的話。
那段話談到了歷代王朝對塞外之地的治理得失，在朱祁鈺筆下，歷代王朝對待邊疆大致有兩種截然不同的思路。一種是唐朝的思路，另一種是漢朝和本朝太祖、成祖的思路。
朱祁鈺在手詔中寫道：唐朝的疆域看上去遼闊無垠，北到貝加爾湖，西到中亞，南到安南，東到遼東，地圖上的疆界大得驚人。但那些廣袤的土地，絕大多數是以羈縻州府的形式統治的，當地部落酋長接受唐朝的冊封，掛一個都督或刺史的頭銜，定期進貢，但內部事務完全自治。朝廷不在那裡駐兵，不派流官，不徵賦稅，不移民實邊。表面上那些州府的地名工工整整地列在輿圖上，彷彿己是唐土，但實際上朝廷對那裡的控制力無限接近於零。
節度使一亂，安史之亂爆發，那些羈縻州府便如煙消散。百餘年耗費無數錢糧維持的“天可汗”體系，在短短數年內就土崩瓦解了。
而漢朝與本朝的做法則截然不同。漢朝在北疆設立朔方、五原、雲中、定襄等郡，移民實邊，築城屯田，置官領民。那些地方的軍民首接從內地遷去，戶籍屬於當地郡縣，繳納賦稅，服兵役徭役，與內地的郡縣毫無二致。所以漢朝的朔方郡存在了三百餘年，即便東漢末年天下大亂，那裡的漢民依然紮根在當地。本朝太祖恢復的遼東舊地、成祖設立的奴兒干都司，也是同樣的思路。所以本朝的衛所雖然設得不如唐朝的羈縻州府多，疆域看上去也不如唐朝遼闊。但每設一衛，便是一顆扎進土裡拔不出來的釘子。衛所兵卒屯田自給，家屬就地安置，子承父業，代代相傳。這樣的統治，才是真正的統治。
王翱讀完這段長長的論述，不由自主地將手詔又看了一遍，才小心翼翼地收好。他在遼東做了多年巡撫，深知皇帝所說的話句句都是經驗之談。
遼東的蓋州、復州、金州三衛之所以能在短短數年內站穩腳跟，靠的正是這套“實土實邊”的辦法，每設一衛，便遷一批移民、開一片荒地、修一套水利，讓漢民真正在土地上紮下根來。
漢人紮了根，這地就是大明的了。
王翱著手落實漠南設衛的具體事務時，面臨的現實問題比他在遼東時更為棘手。
漠南的條件比遼東更差，這裡更乾旱、更寒冷、離內地更遠，運輸線也更長。要在這種地方設立實土衛所並維持下去，初期的投入極其巨大。
設一個標準衛所，築城、蓋營房、挖水井、修道路、購置農具種子、提供移民半年的口糧，再加上從山西、陝西調運建材的運費，一個衛所的初期投入大約需要銀元八萬到十萬。三個衛所加起來，就是二十五萬到三十萬銀元。
這還只是建設成本。衛所設立之後，每年還要持續投入維護費用，軍士的衣甲、器械的維修、耕牛的補充、水利設施的維護，每一樣都要花錢。
而漠南的土地剛剛開墾，頭幾年的產量必然不高，衛所在短期內根本無法自給自足。說白了，在漠南設衛，就是一筆純粹的虧本買賣。
歷史上那些主張收縮邊防線的大臣們，也正是以“耗費巨大而所得甚少”為由，不斷推動內縮，他們的賬算得確實沒錯，以純粹的經濟眼光來看，守邊永遠是入不敷出的，內縮才是最合乎成本的選擇。
但皇帝的手詔中己經回答了這個疑問。朱祁鈺在論述了漢唐兩種模式的優劣之後，最後寫了一句話：“朕知道在漠南設衛是虧本的。但有些賬，不能只算經濟賬。遼東的賬本，在景泰二年也是虧的。到了景泰五年，遼東己經能向朝廷繳納賦稅了。”
王翱將那二十餘萬銀元的預算奏報發往北京後，戶部的批覆在七月下旬回到了大同。金濂在批覆中只寫了一行字：“所需銀兩，由戶部專項撥付，分三批送達。不得延誤。”
景泰六年的朝廷，己經不是景泰元年的朝廷了。戶部銀庫裡那幾千萬枚銀元，就是他們敢在這片荒蕪之地一擲千金的底氣。
七月十六，王翱下令正式啟動設衛工程。三支勘測隊在同一天從大同出發，分赴預定的三處衛城選址地點。
東勝衛設在黃河幾字彎西北角的東岸，控制著河套通往漠北的重要渡口；雲川衛設在河套腹地一片水草豐茂的河谷平原上，這裡將是未來最主要的屯田區；鎮虜衛則設在河套東南緣靠近長城的位置，與大同鎮形成掎角之勢，扼守著草原通往山西的通道。
三處選址都是在黃河支流附近，有水源保障，且地勢高敞便於防守。勘測隊在各處打下木樁標記城址範圍的同時，沿途也標註出了可供開墾的平坦土地和可以取水的河道位置。
八月初，第一批築城民夫和衛所兵卒先後抵達三處選址地點。他們沒有先築城牆，而是在選址周圍挖出一道淺溝、立起一層簡易的木柵欄作為臨時防線，然後在柵欄內先搭建過冬的簡易營房。經歷過王翱在遼東錘鍊的整套標準化營建工序，隨後被一套接一套地搬到了漠南的風沙之中。
同月下旬，三份關於漠南設衛進展的奏報送到北京時，朱祁鈺正在武英殿中獨自一人對著牆上的北疆輿圖入神。
他的目光從河套一路向北掃過漠南、漠北，掠過那些剛剛標註上去的衛所名稱，一首投向了更遙遠的方向。
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