蘭德爾把幾天的談話內容記錄在一本新買的筆記本里，每一頁都用鋼筆寫了日期和地點，字跡整齊，沒有塗改的痕跡。
秋天快要結束的時候，國會進入了預算審議期。他作為撥款委員會國防小組委員會的成員，參與了幾次閉門會議，討論下一財年的國防授權法案。
他在會議上正式提出了關於設立多邊反恐合作框架的修正案。為了便於透過，他使用的措辭比較籠統，主要描述了開展國際合作的必要性，強調當前安全威脅的性質正在發生變化，應對方式也需要相應調整，但形勢是迫切的。
修正案沒有立刻獲得透過，但也沒有被否決。會議結束之後，幾個同事和他討論了一下文本里某些條款的措辭問題，提出了修改建議，他當場用鉛筆在檔案邊角注了幾個字，說會在之後提交修訂版本。
修正案在隨後幾周進行了修訂和調整，提交至委員會表決，以小幅多數透過。
之後它被併入國防授權法案的某一部分，經過審議和辯論，最終在眾議院全體表決中順利透過。
參議院版本隨後也通過了相應程式，在參眾兩院協調統一文字後，授權法案被提交到白宮。
12月的一個下午，佩恩在五角大樓接到蘭德爾的電話，得知備忘錄已經被總統簽署了，組織的名稱也得到了確定，正式稱謂是全球反恐特勤組，縮寫G.T.I.，全稱Global TerrorisIntervention，檔案末尾附了一份以總統個人名義發給聯合國安理會常任理事國和非常任理事國的合作邀請函，希望能夠得到其他重要國家的支援與幫助。
這份備忘錄的內容覆蓋了非常廣泛的合作範圍，包括情報共享、聯合訓練、裝備調配、行動協同等領域。
備忘錄裡最重要的條款是，規定GTI可以在特定條件下，在未經當事國正式請求的情況下，對認定存在威脅的地區主動採取介入措施——首要目標就是阿薩拉。
佩恩坐在辦公桌前，電話聽筒貼在耳邊，左手拿著一張便籤紙和一支筆，在紙上寫下了幾個字——“G.T.I.”，字母之間用短線隔開，“這份備忘錄是透過國防部渠道簽署的，還是透過國務院？”
“國防部，以全球安全協作框架的名義簽署。從流程上來說，它屬於反恐合作類的行政安排，不需要經過國會批准，只需要通知幾個相關的委員會就可以。”
“接下來會怎麼樣？”
“接下來會先組建一個協調小組，負責起草操作層面的實施細則。人員方面，有一些從國防部和CIA抽調，還有一些從各個安全相關的政府部門中選派，這個小組的組建可能需要一段時間。等框架搭建完成之後，GTI才能開始執行實際任務。在框架搭建完成之前，一些初步的計劃性工作可以提前啟動。”
“我會提交一份初步的行動方案，等細則出來之後，可以根據細則進行修訂。這樣在正式啟動的時候，可以節省一些準備時間。”
“可以，我會把方案提交到協調小組的議程裡。”
“你給我留一個協調小組的聯絡人。”
電話結束通話之後，佩恩把聽筒放回座機上，書寫著他對初步框架的構想，包括人員配置、行動區域劃分、裝備支援渠道，以及一些後勤保障方面的要點。
便籤紙上的字跡在臺燈下看起來有些淺，像是筆尖的墨水快要用完了……
GTI正式啟動後的頭三個月，佩恩大部分時間都不在華盛頓，而是被派往位於阿薩拉東部的指揮部。這裡名義上是由GTI與阿薩拉政府軍聯合管理的區域，實際執行則呈現出一種複雜的、多層次的混亂。
指揮部設在從前的一座軍營裡，混凝土建築的外牆上殘留著彈孔和煙燻的痕跡，窗戶用沙袋和木板封住，只留下幾個透氣的小孔。佩恩辦公桌對面的牆上貼著一張磨損的地圖，上面用彩色大頭針標註了GTI各個作戰單位的部署位置。
大頭針的分佈並不均勻，有些區域密集，有些區域稀疏，還有一些位置的大頭針已經被拔掉了，留下一個個細小的針孔。
地圖上的紅色圖釘代表哈夫克控制區，藍色的代表阿薩拉政府軍控制區，黃色的代表雙方還在拉鋸的區域——黃色圖釘的數量比佩恩預想的要多。
從正式啟動到任務展開，間隔了大約六週，這段時間佩恩處理了人員組織的搭建、設施調配和區域劃分的協調，也參與了第一批行動計劃的討論。
後方的理論資料都非常可觀，但在實際進駐阿薩拉之後，他看到的是另一番情景——實地調查顯示，特戰幹員們由幾股來源不同的部分拼湊而成，而且佔比差異大。
一部分是各國退役或現役的特種兵，他們大多具備較高的戰術素養和組織紀律，是GTI各個作戰分隊裡最可靠的力量。
這些人的背景各不相同，有的是從美軍各特種部隊退役轉任的，有些來自歐洲國家的特種部隊，還有幾個是東歐國家的退役軍官，他們有實際作戰經驗，能夠執行較為複雜的戰術任務，但數量並不多。
另一部分來自阿薩拉皇家防衛軍，也就是法海姆國王衛隊中的部分官兵。
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