永樂七年五月初十，北京。
朱棣坐在武英殿中，面前攤著兩份奏章。一份是張輔送來的，詳細彙報了安南陳氏絕嗣的查訪結果；另一份是黃福送來的，詳細闡述了安南設府縣的可行性和具體方案。他已經看了整整三天，卻始終無法下定決心。
安南設府縣，如同內地——這是張輔和黃福的建議，也是大多數武將和戶部官員的主張。但楊士奇、夏原吉等文臣卻反對，他們認為安南瘴癘橫行，中原人士水土不服，設府縣耗費巨大，得不償失。兩派爭論不休，誰也說服不了誰。
“陛下，”太監王振走進來，低聲道，“楊士奇、夏原吉、茹瑺、黃福在殿外候見。”
朱棣點點頭，收起奏章：“讓他們進來。”
四人跪在丹墀下，向皇帝行禮。朱棣賜了座，開門見山：“安南的事，朕想了很久，還是決定不了。你們各抒己見，朕聽聽。”
楊士奇率先開口：“陛下，安南自五代以後，脫離中原已四百餘年。百姓習於藩屬，不習於郡縣。若強行併入，恐怕激起民變。臣以為，不如仍立藩王，使其自為治理，朝廷只需羈縻即可。”
朱棣點點頭，望向夏原吉：“你怎麼看？”
夏原吉道：“陛下，安南地勢卑溼，瘴癘橫行。中原人士到那裡，水土不服，多生疾病。成國公朱能，就是死在安南的。若設府縣，需派官員去治理，派軍隊去駐守。每年耗費巨大，得不償失。臣以為，不如仍立藩王。”
朱棣又望向茹瑺：“你呢？”
茹瑺道：“陛下，安南自秦漢以來，就是中國領土。漢武帝置交趾、九真、日南三郡，統治數百年。後來中原大亂，安南才獨立出去。如今天兵南下，正是恢復故土之時。若不收回，將來必成後患。臣以為，當設府縣，如同內地。”
朱棣望向黃福：“你怎麼看？”
黃福道：“陛下，臣以為，茹尚書所言極是。安南雖偏遠，但土地肥沃，物產豐富。若能設府縣，派良吏治理，數年之後，必成樂土。至於水土不服，可以派南方人去治理；至於耗費，可以在當地徵收賦稅，以戰養戰。臣願前往安南，為陛下治理這片土地。”
四人爭論不休，誰也說服不了誰。朱棣坐在御座上，一言不發。他聽了很久，終於站起身，緩緩道：“你們先退下吧。朕再想想。”
四人退出殿外。朱棣獨自坐在殿中，望著牆上掛著的輿圖，久久不語。輿圖上，安南的位置標註得清清楚楚。他看著那片狹長的土地，忽然想起父親朱元璋的話——“安南僻處西南，瘴癘橫行，得其地不足守，得其民不足臣。但若失之，則西南門戶洞開。”父親當年沒有打安南，是因為中原初定，無力遠征。如今他有了力量，卻猶豫了。
永樂七年六月初一，朱棣再次召叢集臣議事。這一次，他請來了英國公張輔——張輔特地從安南趕回北京，參與廷議。
張輔跪在殿中，向皇帝行禮。朱棣賜了座，目光深邃：“張輔，你在安南待了兩年，對那裡的情況最瞭解。你說，安南該不該設府縣？”
張輔道：“陛下，臣在安南兩年，深知那裡的民情。安南百姓，苦於戰亂已久。他們不在乎誰當皇帝，只在乎誰能讓他們活下去。胡季犛篡位後，橫徵暴斂，百姓怨聲載道。天兵南下時，百姓簞食壺漿，以迎王師。這說明，安南百姓是心向大明的。”
他頓了頓，繼續道：“至於設府縣，臣以為可行。安南有良田萬頃，可產糧食；有礦藏豐富，可產金銀；有港口便利，可通貿易。若能設府縣，派良吏治理，數年之後，必成樂土。至於水土不服，可以派南方人去治理；至於耗費，可以在當地徵收賦稅，以戰養戰。臣願為陛下鎮守安南，保這片土地永為大明疆土。”
朱棣點點頭，望向群臣：“你們還有什麼話說？”
楊士奇道：“陛下，英國公所言雖有理，但安南畢竟脫離中原已久。百姓習於藩屬，不習於郡縣。若強行併入，恐怕激起民變。臣以為，不如仍立藩王。”
朱棣沉默片刻，緩緩道：“陳氏已經絕嗣，立誰為藩王？”
楊士奇一怔，無言以對。
朱棣站起身，走到輿圖前，指著安南的位置，緩緩道：“朕決定了。安南設交趾布政使司，下轄府縣，如同內地。命工部尚書黃福為交趾布政使，率文武百官，前往安南治理。命英國公張輔為徵夷將軍，鎮守安南，總攬軍政。凡安南事務，張輔、黃福可便宜行事，不必事事請示。”
群臣跪伏於地，齊聲道：“陛下聖明！”
六月初十，朱棣在武英殿召見張輔和黃福。
“張輔，”朱棣望著他，“朕把安南交給你了。你要替朕守好那片土地。朕在北京，等著你的捷報。”
張輔叩首：“臣必不負陛下所託。”
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